Critérios de Boa Prática na Selecção de Medidas Mitigação e Programas Monitorização

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Critérios de Boa Prática na Selecção de Medidas de Mitigação e Programas Monitorização

Objectivo
Os presentes Critérios de Boa Prática na Selecção de Medidas de Mitigação e
Programas de Monitorização têm como objectivo orientar os vários actores nos
processos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) na forma como são definidas
as medidas e os programas de monitorização, a fim de melhorar os resultados da
AIA.
Os Critérios foram desenvolvidos tendo em conta o quadro legislativo e
institucional em que decorrem os processos de AIA em Portugal.

Antecedentes e contribuições
Frequentemente, os EIA propõem um elevado número de medidas e programas
de monitorização que, por vezes, são de difícil implementação e cujos resultados
são irrelevantes para a sustentabilidade do projecto e para o sucesso do
procedimento de AIA.
As Declarações de Impacte Ambiental (DIA), por sua vez, são vulgarmente
bastante cautelosas, propondo também elas um elevado número de medidas,
muitas delas repetidas, de difícil exequibilidade e verificação. Também
frequentemente, os programas de monitorização propostos são pouco adequados
às características e efeitos do projecto em análise não permitindo relacionar com
fiabilidade eventuais acontecimentos com o projecto.
Sendo a DIA uma peça-chave do processo de AIA é essencial garantir a qualidade
técnica deste documento.
O Conselho Consultivo de AIA (CCAIA) tem demonstrado alguma preocupação
sobre esta temática considerando que a prática processual da AIA tem resultado
em DIA extremamente extensas e com imposições e/ou condições com sentido
pouco operacional e/ou de difícil aplicação. O CCAIA considerou ainda que a
existência de um formato normalizado de DIA e a adopção de procedimentos que
contribuam para tornar este documento mais sintético seria benéfica para todos
os interventores nos processos de AIA. Neste sentido, aprovou a seguinte
recomendação: «O conteúdo das DIA deverá ser organizado, segundo um figurino
padrão, em diferentes níveis hierárquicos» (Recomendação n.º 4/2006/CCAIA).
Retomando ainda anteriores reflexões promovidas pela Associação Portuguesa de
Avaliação de Impactes (APAI), nomeadamente o ciclo de Workshops em torno de
grandes objectivos de melhoria do Sistema Nacional de AIA (2003/2004), duas
das temáticas então abordadas foram exactamente a ‘Operacionalização do
conteúdo da DIA’ e a ‘Racionalização da Monitorização’. Deste ciclo de Workshops
resultou um conjunto diversificado de medidas que ainda hoje se mantêm
actuais. Urge assim proceder à sua adopção em prol da melhoria do processo de
AIA.
O presente documento resultou dos trabalhos do Workshop Pós-Avaliação em
AIA: Critérios de Boa Prática na Selecção de Medidas e Programas de
Monitorização organizado pela APAI e pela Agência Portuguesa do Ambiente
(APA) no dia 24 de Fevereiro de 2011 nas instalações da APA. Com base no
Workshop foi elaborada uma proposta de texto que beneficiou depois dos
contributos dos participantes. O objectivo foi a obtenção de um documento o
mais consensual possível, que possa ser seguido, como orientação, por
proponentes, consultores e avaliadores.
Este trabalho envolveu a participação de 78 técnicos provenientes das
Autoridades de AIA (APA e Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional), diversas entidades da Administração, proponentes, empresas de
consultoria e Universidades. No final do documento apresenta-se a lista de todos
os participantes neste processo.

O que é a Mitigação em AIA e quais os seus objectivos?
Os Princípios da Melhor Prática em Avaliação de Impacte Ambiental (IAIA/IEA,
1999) estabelecem que “o processo de AIA deve providenciar a mitigação e a
gestão de impactes - para estabelecer as medidas necessárias para evitar,
minimizar ou compensar os impactos adversos previstos e, quando adequado,
para incorporar estas medidas num plano ou num sistema de gestão ambiental”.
O primeiro sistema de AIA foi instituído nos Estados Unidos pelo NEPA (National
Environmental Policy Act), de 1969. A Secção 1508 (sobre terminologia) dos
regulamentos de 1987 sobre o NEPA, do Council on Environmental Quality, tem o
seguinte texto sobre “Mitigação”:
1508.20 - "Mitigação" inclui:
(a) Evitar o impacte através da não realização de determinada acção ou
partes de uma acção;
(b) Minimizar os impactes através da limitação do grau ou magnitude da
acção ou da sua concretização;
(c) Rectificar o impacte através da reparação, reabilitação ou restauro do
ambiente afectado;
(d) Reduzir ou eliminar o impacte ao longo do tempo através de operações
de preservação ou manutenção durante o tempo de vida da acção;
(e) Compensar o impacte através da relocalização ou da criação de
recursos ou ambientes de substituição.
De acordo com esta definição, as medidas de mitigação incluem medidas
preventivas (que pretendem evitar um impacte), medidas minimizadoras (que
pretendem reduzir um impacte) e medidas compensatórias (que pretendem
compensar um impacte não evitável).
Na Directiva 85/337/CEE não há referência a “mitigação”, mas o artigo 5.º,
relativo ao conteúdo do Estudo de Impacte Ambiental (EIA), refere no seu n.º 3
“uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível,
compensar, os efeitos negativos significativos” (e idêntica formulação surge no
n.º 5 do anexo IV). O Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, não contém uma
definição de mitigação, mas utiliza em diversos artigos (2.º, 4.º, 27.º e 32.º) a
expressão “medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar”.
A definição das medidas de mitigação de impactes negativos (e de potenciação de
impactes positivos) começa por ser desenvolvida ao longo da elaboração do
projecto e do respectivo EIA, sendo sistematizada neste último. No procedimento
de AIA, a Comissão de Avaliação (CA) propõe, em geral, medidas de mitigação
adicionais (ou reformula as que constam do EIA), incorporando os resultados da
consulta de autoridades e da participação pública. Com base no Parecer da CA, a
Autoridade de AIA elabora a proposta de DIA que, no caso de ser favorável
condicionada, contém uma lista de medidas de mitigação (e de potenciação de
impactes positivos). A DIA é emitida pelo Ministro do Ambiente (ou pelo
Secretário de Estado com competência delegada).
A DIA frequentemente distingue as “condicionantes”, designação que abrange as
medidas que condicionam o projecto ou a sua execução. As “condicionantes” são,
de facto, medidas de mitigação, na medida em que visam evitar, minimizar ou
compensar impactes negativos.
Quando o procedimento de AIA decorre em fase de estudo prévio ou
anteprojecto, o proponente (ou dono da obra) deve submeter, em fase de
projecto de execução, um Relatório de Conformidade Ambiental do Projecto de
Execução (RECAPE) que demonstre o cumprimento das condições fixadas na DIA.
Este documento inclui a pormenorização das medidas de mitigação constantes da
DIA ou que resultem do aprofundamento da análise de impactes entretanto
efectuada.

O que é a Monitorização em AIA e quais os seus objectivos?
A monitorização é definida nos Princípios Internacionais da Melhor Prática de
Seguimento em AIA (Morrison-Saunders, Marshall e Arts, 2007) como “a recolha
de dados ambientais e da actividade, quer anteriores (monitorização da situação
inicial), quer posteriores à implementação da actividade (monitorização de
conformidade e de impactos)”. De acordo com o mesmo documento da IAIA, a
monitorização é um dos quatro elementos que constituem o seguimento (followup)
em AIA e permite a realização dos restantes elementos do seguimento:
- Avaliação – avaliação da conformidade com as normas, previsões ou
expectativas, bem como do desempenho ambiental da actividade;
- Gestão – tomada de decisões e de acções apropriadas em resposta a
questões decorrentes das actividades da monitorização e avaliação.
- Comunicação – informação às partes interessadas sobre os resultados do
seguimento da AIA, a fim de fornecer reacções à execução do projecto,
bem como reacção aos processos da AIA.
A monitorização é definida no Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, com a
redacção actual dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, como o
“processo de observação e recolha sistemática de dados sobre o estado do
ambiente ou sobre os efeitos ambientais de determinado projecto e descrição
periódica desses efeitos por meio de relatórios da responsabilidade do proponente
com o objectivo de permitir a avaliação da eficácia das medidas previstas no
procedimento de AIA para evitar, minimizar ou compensar os impactes
ambientais significativos decorrentes da execução do respectivo projecto” (artigo
2.º, alínea l).
A inclusão da obrigação de realizar determinados programas de monitorização na
DIA de um projecto segue os mesmos passos acima descritos a propósito das
medidas de mitigação.

Estrutura dos Critérios
Os critérios encontram-se organizados em três categorias:
- Governança: apresenta um conjunto de aspectos a ter em consideração pelas
Autoridades de AIA cujo seguimento se poderá traduzir na emissão de uma
DIA mais focalizada e operacional e/ou na implementação mais eficiente das
auditorias;
- Medidas: apresenta os critérios para as medidas de mitigação;
- Programas de Monitorização: apresenta os critérios para os Programas de
Monitorização.

Critérios de Governança

1. A definição das medidas de mitigação e monitorização deve resultar da
colaboração entre os vários actores no processo de AIA.
A fase de definição do âmbito constitui o primeiro momento previsto no regime
jurídico da AIA para o debate com as partes interessadas sobre os potenciais
impactes de um projecto, auxiliando a futura definição de medidas de mitigação e
de programas de monitorização.
Durante o desenvolvimento do projecto e a elaboração do EIA deve ser
fomentada a participação da entidade licenciadora, de outras autoridades com
competências específicas e do público, incluindo empresas e organizações não
governamentais, que possam contribuir para uma adequada definição das
medidas de mitigação e dos programas de monitorização.
Durante o procedimento de AIA, a definição de medidas de mitigação e de
programas de monitorização também beneficiará se forem adoptados os
seguintes procedimentos que promovem o diálogo e a criação de um clima de
confiança entre os diferentes actores:
- Inclusão na CA de representantes da entidade licenciadora ou de técnicos,
exteriores à Administração, com competência na tipologia do projecto em
avaliação;
- Realização de reuniões entre a CA, a entidade licenciadora (caso não
esteja representada na CA), o proponente, o projectista e o responsável
pelo EIA;
- Promoção da audiência prévia com o proponente antes da emissão da DIA
favorável condicionada.

2. A definição das medidas de mitigação e monitorização deve ter em
conta os resultados da participação do público.

3. Deve proceder-se à simplificação dos procedimentos administrativos
que impliquem duplicação de exigências, relativas a medidas de
mitigação e monitorização.
Para projectos abrangidos simultaneamente pelos regimes de AIA e da Prevenção
e Controlo Integrados da Poluição o Relatório Único deve evidenciar o
cumprimento das medidas da DIA, de modo a evitar duplicação de exigências
entre Licença Ambiental e DIA.
Similarmente, deve analisar-se a forma de evitar duplicações entre as exigências
dos regimes de AIA e da prevenção de acidentes graves que envolvem
substâncias perigosas e limitação das suas consequências para o homem e o
ambiente.

4. A qualificação dos profissionais de AIA contribui para a melhoria do
processo de AIA, incluindo a mitigação e a monitorização.
Esta qualificação pode incluir a criação de um sistema de certificação voluntária
dos profissionais de Avaliação de Impactes.
A melhoria do ensino e da formação em AIA também constitui uma medida
importante para a qualificação dos profissionais de AIA.

5. As medidas de mitigação devem ser redigidas de forma clara e precisa
e ser organizadas de forma a facilitar a sua operacionalização.
As medidas devem estar organizadas por fases (elaboração do projecto de
execução e do respectivo RECAPE, pré-construção, construção, exploração,
desactivação).
As medidas constantes da DIA constituem obrigações (a DIA não deve conter
“recomendações”).

6. As medidas de mitigação devem ser relevantes e proporcionais ao
impacte previsto.
As medidas de mitigação devem ser fundamentadas tendo em atenção essa
proporcionalidade e indicar o seu objectivo.
As medidas constantes da DIA devem limitar-se às medidas relevantes, ou seja
as que visam evitar, minimizar ou compensar impactes negativos significativos ou
potenciar impactes positivos significativos, e não incluir o somatório de todas as
medidas constantes no EIA, sugeridas pelas autoridades consultadas ou
resultantes da participação pública.

7. As medidas de mitigação devem ser específicas, exequíveis, custoeficazes
e verificáveis.
A DIA não deve conter medidas genéricas ou que resultem do mero cumprimento
de requisitos legais.
As medidas relacionadas com boas práticas de gestão ambiental de obras podem
ser remetidas para a implementação de Sistemas de Gestão Ambiental. Em
particular as medidas de boas práticas na fase de construção devem ser
remetidas para o Plano de Gestão Ambiental de Obra (PGAO). O EIA em fase de
estudo prévio ou anteprojecto deve incluir as directrizes para o PGAO.
O EIA em fase de projecto de execução e o RECAPE devem incluir um documento
autónomo contendo os requisitos legais, nas matérias consideradas no âmbito da
AIA, e a forma como esses requisitos devem ser cumpridos pelo proponente.
A definição de medidas de mitigação deve acautelar a sua legalidade, bem como
a sua exequibilidade quando as condições da sua execução não dependam do
proponente (por exemplo, quando se situam em terrenos privados).

8. As medidas de mitigação devem ser adaptadas à fase do projecto.
O grau de pormenor de cada medida deve ser o adequado à fase em que o
projecto é submetido a AIA. Em fase de estudo prévio ou anteprojecto as
medidas devem focar-se nas medidas relacionadas com o desenvolvimento do
projecto e com os estudos requeridos para a pormenorização de medidas de
mitigação em sede de RECAPE. Em fase de projecto de execução as medidas
devem estar suficientemente pormenorizadas para permitir a sua concretização.
As medidas relativas à fase de desactivação apenas devem ser definidas para os
projectos em que essa fase é relevante e ocorre a curto ou médio prazo. Nos
restantes casos, a DIA deve limitar-se a remeter para a concretização de um
Plano de Desactivação, a apresentar, em tempo oportuno, à Autoridade de AIA.

9. A definição das medidas de mitigação deve assegurar a articulação
entre medidas, evitar redundâncias e ponderar os efeitos secundários
das próprias medidas.

Critérios de boa prática na definição de Programas de Monitorização

10. Os programas de monitorização devem ser fundamentados.
Os programas de monitorização devem ser devidamente fundamentados
definindo o objectivo que está na base da sua formulação. Neste processo há que
ter em atenção as lacunas de conhecimento acerca dos efeitos dos projectos
sobre determinado factor, sendo necessário colectar informação que possa ser
útil quer para o conhecimento dos efeitos do próprio projecto (propondo
eventuais medidas) quer, num cômputo mais global, para os projectos da mesma
tipologia sobre os quais ainda existe desconhecimento sobre os potenciais efeitos
ambientais.
Como critérios base para a proposta de Programas de Monitorização referem-se:
- Existência de lacunas de informação relevantes e impactes incertos;
- Relevância para a gestão ambiental do projecto nomeadamente com
inputs na mitigação de efeitos significativos que estejam a ocorrer;
- Eficácia de medidas de mitigação.

11. Os programas de monitorização devem ser exequíveis e custoeficazes.
A proposta de localização dos locais de amostragem deve acautelar a sua
exequibilidade no terreno. Desta forma, a apresentação das coordenadas
geográficas dos locais de amostragem dever ser encarada como uma orientação e
não como uma obrigação (tendo em conta as condições no terreno).
Os programas de monitorização devem ser definidos com base num princípio
subjacente de custo-eficácia.

12. A definição de programas de monitorização deve ter em atenção o
articulado por outros instrumentos.
Tendo em conta que determinados projectos estão sujeitos ao cumprimento de
outra legislação ambiental (autocontrolo das emissões gasosas, autocontrolo
efluentes líquidos), em sede de AIA não devem ser propostos programas de
monitorização para aspectos que já estejam abrangidos por outros instrumentos.
Na selecção dos parâmetros a monitorizar deverão ser propostos apenas
parâmetros que sejam comparáveis com valores legislados e/ou parâmetros que
tenham relação directa com os efeitos do projecto a implementar, devendo-se
distinguir os parâmetros com requisitos legais dos que não os possuem.

13. Os programas de monitorização deverão prever uma situação de
referência sólida.
A monitorização, além de permitir detectar a ocorrência e magnitude de um
impacte, deverá permitir relacionar o impacte com o projecto por comparação dos
dados resultantes da monitorização das fases de construção e funcionamento,
com os dados obtidos durante a monitorização anterior à fase de construção.
Desta forma, o sucesso e utilidade da monitorização depende do rigor com que a
monitorização decorre durante o período prévio ao início das obras pelo que é
fundamental garantir uma monitorização sólida antes da obra se iniciar. Neste
processo há que ter em atenção as dinâmicas ambientais do local, de forma a
abarcar um período que seja efectivamente representativo das características do
local.

14. Os programas de monitorização devem ser organizados de forma a
facilitar a sua operacionalização.
Os programas de monitorização devem ser organizados por factor ambiental e
dentro deste por fase, definindo claramente quais são os parâmetros a
monitorizar em cada uma das fases.
A estrutura do programa de monitorização deve obedecer ao definido na
legislação nomeadamente no que respeita à fase (estudo prévio, anteprojecto ou
projecto de execução) em que o projecto se apresenta.

15. A proposta de programas de monitorização deve assegurar a
articulação entre entidades e projectos vizinhos.
Na proposta de programas de monitorização deverá dar-se prioridade à
concretização de sinergias entre o promotor e as entidades, públicas ou privadas,
que já fazem monitorizações similares na área em causa, optimizando assim os
recursos já existentes.
Quando o projecto em causa está geograficamente próximo de outros, deve-se
promover uma optimização do esforço de monitorização através da proposta de
programas integrados envolvendo todas as partes.

Referências
IAIA – International Association for Impact Assessment / IEA - Institute of Environmental
Assessment 1999 Environmental Impact Assessment Best Practice Principles. Fargo, USA:
International Association for Impact Assessment (disponível em IAIA - International Association for Impact Assessment). Tradução
portuguesa disponível em Portal de avaliação de impactos em língua portuguesa.
Morrison-Saunders A., R. Marshall e J. Arts 2007 EIA Follow-Up International Best Practice
Principles. Special Publication Series No. 6. Fargo, USA: International Association for
Impact Assessment (disponível em IAIA - International Association for Impact Assessment). Tradução portuguesa disponível em
Portal de avaliação de impactos em língua portuguesa

Participantes nos Grupos de Trabalho do Workshop
Alexandra Brito Pontes (Estradas de Portugal, S.A), Alexandra Cabral (CCDR Norte), Ana Carina
Quintas (SOPSEC, S.A), Ana Cerdeira (APAI), Ana Cristina Martins (Estradas de Portugal, S.A), Ana
Maria de Sá Almeida Gomes (Autoridade Florestal Nacional), Ana Mendonça (PROFICO Ldª), Ana
Telhado (INAG), Ana Teresa Chinita (PROFICO Ldª), Anastássios Perdicoúlis (UTAD), André Luís
Carrêlo (TRIFÓLIO, Ldª), André Matoso (ARH Alentejo), Andreia Cabral (CCDR Norte), Andreia Ramos
(PROFICO Ldª), Antero Silva (NAER, S.A), Antonieta Castaño (CCDR LVT), António Guerner Dias
(FCUP), António Guerra (ARQPAIS, Ldª), Bernardo Rodrigues Augusto (APAI), Cecília Maria Delgado
Silva (BRISA O&M, S.A), Cecília Rocha (FEUP), Cristina Martins (CCDR Alentejo), Cristina Salgueiro
(CCDR Alentejo), Cristina Sequeira (NAER, S.A), Cristina Taliscas (CCDR Centro), Dora Filipa Fonseca
(ECOSERVIÇOS, Ldª), Eva Natacha Conceição (BRISA O&M, S.A), Fernando Leão (APAI), Francisco
Parada (REN Serviços, SA), Gonçalo Ribeiro (TRIFÓLIO, Ldª), Graça Maria Dias Garcia (Estradas de
Portugal, S.A) Hugo Garcia dos Santos (TRIFÓLIO, Ldª), Jessica Caliço (EUROSCUT, S.A), Júlia
Almeida (ICNB), Júlio de Jesus (ECOSSISTEMA, Ldª), Leonor Pereira Rocha (UNIV. ÉVORA), Luísa
Lopes Ramos (CCDR Algarve), Luísa Pinto (EDIA, S.A), Maria Antónia Amaral (Direcção Regional de
Cultura LVT), Maria Gertrudes Branco (IGESPAR), Maria Inês Perpétua Ramos (BRISA ENGENHARIA
E GESTÃO, S.A), Maria Ivone Maçarico (Estradas de Portugal, S.A), Maria José Vale (IGP/UCP), Maria
Manuel Cardoso (Autoridade Florestal Nacional), Maria Margarida Braga (BRISA O&M, S.A), Maria
Margarida Rosário Apetato (BRISA ENGENHARIA E GESTÃO, S.A), Mário Rui Almeida do Carmo
(BIOTA, Lda), Marisa Lamego (RAVE, S.A), Miguel Coutinho (IDAD), Nuno Ferreira (VISA
CONSULORES, S.A), Nuno Silva (NEMUS; Ldª), Patrícia Sobral Marta Rodrigues, (BIOTA, Lda), Pedro
Fernandes (REN Rede Eléctrica Nacional, SA), Pedro Miguel Oliveira (ECOSERVIÇOS, Ldª), Rita Alves
(APA), Rita Candeias (INIR), Rita Fernandes (APA), Rosário Sottomayor (CCDR Norte), Rui Fonseca
(CCDR Norte), Sara Cabral (APA), Sara Isabel Leitão Carvalho (Estradas de Portugal, S.A), Sara Lobo
Dias (BIOTA, Lda), Sara Nisa de Oliveira (BIOTA, Lda), Sílvia Mesquita (BIO3), Sílvia Pelletier
Sequeira (RAVE, S.A), Sofia Arriaga e Cunha (COBA, S.A), Sónia Margarida Malveiro (BIOTA, Lda),
Susana Cortez (NAER, S.A), Susana Machado (LNEG), Susana Reis (MAE D'ÁGUA, Ldª), Vanda
Simões Costa (REN - Rede Eléctrica Nacional, SA).